在实践中，村镇银行的发展出现了偏离服务“三农”目标的问题，定位的偏差主要源于股权结构的高度集中。优化股权结构，实现投资主体的多元化是村镇银行准确定位的关键。
村镇银行是近年来我国金融体系建设中的一大亮点，自2006 年12 月中国银行业监督管理委员会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）以来，村镇银行进入快速发展轨道，截至2011年末，全国共有村镇银行726 家，同比增长159%。村镇银行的快速发展为社会主义新农村建设提供了资金支持，据统计，截至2011年底村镇银行各项贷款余额1316 亿元，其中，农户贷款余额435.5亿元，小企业贷款余额631.5亿元，占总贷款额的81.01%。
但是，村镇银行快速发展的成绩背后依然存在着股权结构不合理这一核心问题。这个问题解决不好，村镇银行可能就会偏离更好地为新农村建设服务的宗旨。
村镇银行在定位上存在偏差
目前，村镇银行的发展与监管部门设立村镇银行的初衷存在相背离的现象。
一是设立地域的偏离。现在，村镇银行主要分布在中东部经济较发达的地区，例如，四大行设立村镇银行共35家，占全国的4.8%，其中，54%集中在东部，37%在中部，9%在西部，设立在东部地区的村镇银行的注册资本是西部地区的约5倍。这意味着发起银行在设立村镇银行时在东部较发达地区投入了更多资源，而在西部欠发达地区投入较少。即便是那些设在西部的村镇银行，也表现出“冠名村镇，身处县城”的倾向，大多将其总部设在经济发达的县市一级，管理中心和经营重点也向县城倾斜，未真正在“村镇”落户。以四川为例，该省已开业村镇银行12 家，而这12 家村镇银行全部设在县城或县级市。
二是客户群定位的偏离。面临追求经济利益与小额信贷的不经济性的矛盾，大多村镇银行将客户群主要定位于所在县域、贷款金额较大的中小企业，且存在“嫌贫爱富”的现象，客户多为相对优质的农业产业化龙头企业或中型企业，不涉及风险较大的农业生产领域。纵然有少数村镇银行对农户发放贷款，也大都选择“企业+ 农户”的模式，要求必须有企业为农户提供担保，真正贫困的农户很难获得贷款。此举严重偏离了设立村镇银行的政策初衷，农村的资金需求状况并没有得到实质性改善。
三是服务角色的偏离。虽然在我国农村地区有覆盖率相对高的农村信用社和邮政储蓄银行，但是，这些机构在提供信贷服务方面仍然有很大的不足。村镇银行的进入应该在提供信贷服务方面扮演重要的角色，而不应是“小而全”的商业银行业务在农村地区的延伸。目前一些村镇银行照搬发起银行商业模式，形成与现有农村金融机构的竞争，没有发挥出村镇银行的优势。
定位偏差缘于股权结构
2007年1月中国银行业监督管理委员会制定了《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》第二十五条规定：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%（现已降至15%），单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。”此项制度被称为“主发起行制度” 。主发起行制度使村镇银行的股权呈现出高度集中的特点。在现有的村镇银行中，作为主发起行的有国有大银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村合作（商业）银行和外资银行等。相关数据表明，主发起行持股比例远远高于《意见》规定。以上市的13家银行参股村镇银行为例，均超过15%持股比例的政策底线，使主发起行成为村镇银行的实际控制者。
股权决定着公司治理乃至经营方向。作为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的独立法人，主发起行必然以利润最大化为最大的追求目标。作为村镇银行的实际控制人，主发起行在村镇银行建立初期，过分强调盈利目标，极易使村镇银行偏离服务“三农”和支持新农村建设的服务宗旨。实证研究也表明主发起行大多出于实现“跨区经营、占据市场、享受政策优惠、提高自身社会形象、获得更多当地信息以及化解竞争”等多重目的，而这些严重偏离了《意见》对村镇银行的定位。
作为实际控制人的主发起行也必定会将其相对成熟的经营模式带入村镇银行。商业银行执行“风险控制优先”的原则，其控制贷款风险常用的手段是通过抵押、担保等方式，然而这种风险控制管理体系非常不适合农村金融。以山西盂县汇民村镇银行为例，从成立之初期就把信贷重点放在支持农户、乡（村）办企业和个体工商户上。但从实际情况看，贷款满足率仅为50%。究其原因主要有：其一，大约15%左右的客户（包括农户）自身不具备贷款条件，个人没有资产，没有抵押物及有效的担保。其二，大约40%左右的客户有一定的资产（房产），有些也有营业场所和厂房设备，但所拥有的资产不符合贷款抵押的条件，无法办理抵押登记手续。其三，大约35%的客户经营状况正常，产品有市场、有效益，但找不到合适的担保企业，导致贷款无法办理。可见，目前村镇银行的风险控制管理体系还只是囿于商业银行的原有模式，但是农村中低收入群体和农村微小企业缺乏有效的抵押和担保是普遍存在的客观事实。这个群体长期缺乏金融服务其根本原因也在于此。因此，如果不能灵活地根据当地的实际情况进行有效的风险管理变革，只是一味照搬商业银行的管理模式，那么农户的贷款需求必然得不到满足，服务“三农”将是一句空话。国际经验表明，村镇银行与传统的商业银行在运作上应采取不同的技术和模式，商业银行僵化的风险管理体系不利于村镇银行的可持续发展。
优化股权结构是促进村镇银行归位的有效举措
促使村镇银行实实在在地为“三农”服务的根本举措是优化股权结构。针对当前我国村镇银行实际运行中主发起银行一股独大的现实，有必要对此加以纠偏，在股权结构设置方面体现股权适度集中的原则，具体而言，就村镇银行的投资主体来说，要尽可能地实现多元化，根据各地情况差异，政府、企业、银行、个人等，均可作为投资者入股村镇银行。
一是向民间资本开放村镇银行的市场准入，造就一批真正的“草根银行”。2012年5月，中国银监会发布《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股。对村镇银行而言，民营资本的市场性有利于完善其公司治理和经营管理。实践证明，民营控股银行在市场效率、经营机制、产权安排、交易成本、创新能力等方面都具有一定的比较优势。
二是探索“发起银行＋地方政府”控股模式。从村镇银行的服务宗旨和农村金融市场的环境来看，目前村镇银行有一定的政策性金融性质。因此，可以考虑“银行+政府”的模式，发起银行持股四分之一以上，吸收当地政府当二股东，两者相加超过50%，然后再审慎地吸收若干民营企业股东。发起银行能以较少的出资实现对村镇银行的控制，地方政府也有动力给予村镇银行更多的实质性扶持，并推动其切实为“三农”服务。地方政府入股将有助于提高村镇银行的信誉度，部分解决吸收存款难的问题，民营股东则能帮助村镇银行迅速适应当地的经营环境。但应注意，政府投资村镇银行必须是暂时性而且是缓退性的。
三是允许实力雄厚的资产管理公司、保险公司、证券公司等非银行金融机构作为发起人，引导城市金融向农村发展。这些非银行金融机构没有固有的银行业经营模式，但有明显的资金和人才优势，他们的介入有利于自身的混业经营，也有利于村镇银行的多元化发展。
（作者单位为北京科技大学）